2013年5月，經(jīng)白云區(qū)國土分局牽頭制定，白云區(qū)政府正式出臺了《白云區(qū)關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃國土管理、規(guī)范土地征收儲備供應(yīng)有關(guān)工作的意見的通知》（云府〔2013〕13號）（下簡稱“13號文”）。同年底，區(qū)國土分局委托廣州大學(xué)土地管理研究所對“13號文”進(jìn)行第三方評估工作。前不久，課題組完成了該項(xiàng)評估報(bào)告，對這一公共政策的實(shí)施效果給予了高度評價(jià)。去年至今，全國各地政府開始大規(guī)模引入第三方評估，區(qū)國土分局的探索高度契合法治政府建設(shè)。據(jù)悉，該局今年將推進(jìn)對“13號文”實(shí)施兩周年的第三方評估工作，這是全區(qū)首度引入第三方評估公共政策。

“13號文”旨在破解用地瓶頸

“13號文”重點(diǎn)從重構(gòu)部門職責(zé)分工、科學(xué)安排建設(shè)項(xiàng)目、探索規(guī)劃編制創(chuàng)新、加強(qiáng)土地征儲管理、完善農(nóng)民權(quán)益保障等關(guān)鍵領(lǐng)域入手，破解用地制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型難題。

首先，文件強(qiáng)化了土地征儲的統(tǒng)籌管理。全區(qū)土地征儲由區(qū)國土分局代表區(qū)政府統(tǒng)籌管理，區(qū)土地開發(fā)中心（區(qū)征地辦）負(fù)責(zé)組織實(shí)施，其他任何單位、組織、團(tuán)體和個(gè)人均不得直接征收土地。同時(shí)，加強(qiáng)土地征儲開發(fā)資金管理，各項(xiàng)目資金實(shí)行獨(dú)立、封閉運(yùn)作，避免“拆東墻、補(bǔ)西墻”，強(qiáng)調(diào)留用地指標(biāo)和規(guī)劃選址與項(xiàng)目進(jìn)展同步。

其次，“13號文”提出建立項(xiàng)目審議制度，科學(xué)有序安排建設(shè)項(xiàng)目。由區(qū)規(guī)劃分局、區(qū)國土分局、區(qū)土地開發(fā)中心、區(qū)城改辦等職能部門、鎮(zhèn)街參加的聯(lián)席會議，主要對項(xiàng)目的申請準(zhǔn)入、規(guī)劃選址（控規(guī)調(diào)整）、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整、土地征收補(bǔ)償工作方案、“三舊”改造策劃報(bào)告書和改造方案等重大環(huán)節(jié)進(jìn)行集體審議。目前，這一機(jī)制已實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)作。

第三，根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府的統(tǒng)籌，區(qū)國土分局應(yīng)加強(qiáng)用地指標(biāo)管理，優(yōu)先保障本轄區(qū)重點(diǎn)發(fā)展平臺、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、重要基礎(chǔ)設(shè)施及民生公益等項(xiàng)目的用地指標(biāo)。同時(shí)，加強(qiáng)留用地管理，鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在集中安置區(qū)進(jìn)行留用地選址，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，避免集體建設(shè)用地的重復(fù)低效開發(fā)。

記者曾經(jīng)親歷一次聯(lián)席會。會議審議了8個(gè)議題，包括專題研究市土地開發(fā)中心在白云區(qū)擬進(jìn)行儲備地塊的選址，審議全區(qū)城中村改造三年實(shí)施計(jì)劃工作方案，審議全區(qū)地鐵站周邊地塊綜合開發(fā)方案、審議3宗用地報(bào)批個(gè)案等。會議開了一上午，節(jié)奏快、效率高，相關(guān)街鎮(zhèn)、職能部門如果對某個(gè)議題有不同看法，各方當(dāng)場溝通研討，拿出解決方案。

引入學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)評估公共政策

“13號文”開始實(shí)施后，區(qū)國土分局委托廣州大學(xué)土地管理研究所進(jìn)行對上述政策的實(shí)施效果跟蹤評估。課題組歷時(shí)數(shù)月、深入調(diào)研，對“13號文”作出了較為系統(tǒng)的實(shí)施效果評估。

“政策執(zhí)行效果如何？哪些地方還需要完善？請第三方研究機(jī)構(gòu)來做評估更為權(quán)威、公正。”區(qū)國土分局局長劉曉明說，他們也想通過此次評估，給區(qū)政府接下來的政策完善提供建議。

前不久，課題組正式完成評估報(bào)告，對“13號文”給予了高度評價(jià)。報(bào)告稱，“13號文”實(shí)施以來，有效遏制了白云區(qū)違法用地情況的發(fā)生，規(guī)范了土地征拆管理的程序。“13號文”主要目的是處理違建、規(guī)范征收以及推進(jìn)“三舊”改造工作。整體來看，土地征收工作也按照政策要求落到實(shí)處，但“三舊”改造工作還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

據(jù)悉，課題組向全區(qū)各村鎮(zhèn)發(fā)放了1600多份調(diào)查問卷，在多個(gè)鎮(zhèn)街組織多場村民、社員及村社干部座談會，匯集了來自華南理工大學(xué)、廣東工業(yè)大學(xué)、中山大學(xué)等高校的專家意見。

廣州大學(xué)土地管理研究所所長、教授佘立中是課題組負(fù)責(zé)人，“白云區(qū)作為區(qū)一級政府，就某一項(xiàng)區(qū)域性的公共政策專門作實(shí)施效果評估，考察、反思其科學(xué)性、合理性，特別符合現(xiàn)代法治政府的精神。”佘立中說，他們也是第一次接到這樣的評估任務(wù)，做得很盡心、很投入。

課題組作出結(jié)論：合理配置權(quán)力的制衡機(jī)制，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的防范機(jī)制，全程公開透明的監(jiān)督機(jī)制，獎(jiǎng)罰嚴(yán)明的激勵(lì)機(jī)制，開拓創(chuàng)新的思想引導(dǎo)機(jī)制。為區(qū)政府完善政策提供了公正、客觀的建議。

記者獲悉，區(qū)國土分局今年將繼續(xù)推進(jìn)對“13號文”第三方評估工作，重點(diǎn)研究土地儲備與留用地、村集體物業(yè)合作開發(fā)、共建共享模式，如何實(shí)現(xiàn)政府、村社、企業(yè)共贏發(fā)展。

第三方評估助推政府改革

2014年8月27日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，聽取了政策措施落實(shí)第三方評估匯報(bào)。這是中央政府首次委托第三方來評估政府工作。

近一年多來，從國務(wù)院到各個(gè)部委、地方政府，都開始大規(guī)模地引入第三方評估。據(jù)統(tǒng)計(jì)，李克強(qiáng)總理至少在7次國務(wù)院常務(wù)會議上提到“第三方評估”。國家行政學(xué)院黨委書記、副院長陳寶生認(rèn)為，今年可以被視為“中國第三方評估的元年”，國務(wù)院層面上對一些重點(diǎn)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行第三方評估，給全社會一個(gè)信號，今后第三方評估將會成為政府管理中的一個(gè)常態(tài)。

“第三方評估”的概念是與政府績效管理、政府績效評估的概念聯(lián)系在一起的。在第三方評估中，“第三方”的“獨(dú)立性”被認(rèn)為是保證評估結(jié)果公正的起點(diǎn)，而“第三方”的專業(yè)性和權(quán)威性則被認(rèn)為是保證評估結(jié)果的公正的基礎(chǔ)。第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的政府自我評估的缺陷，在促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)方面發(fā)揮了不可替代的促進(jìn)作用。

佘立中認(rèn)為，深化土地改革既需要國家做好頂層設(shè)計(jì)，也需要類似白云區(qū)這樣的“摸著石頭過河”。

課題組比較分析了北京市、重慶萬州區(qū)、山西太原市等地的類似政策，認(rèn)為規(guī)劃國土聯(lián)席會議制度、征收開發(fā)資金科學(xué)管理等內(nèi)容是“13號文”的創(chuàng)新亮點(diǎn)。

“不足之處集中在兩個(gè)方面：一是宣傳力度不夠，基層群眾認(rèn)識還不夠；二是留用地報(bào)批、‘三舊’改造程序煩瑣、效率不高。”佘立中說。

課題組主要成員之一、廣州大學(xué)副教授陳平對白云區(qū)基層群眾的權(quán)利意識覺醒印象深刻。“在座談會上，村民社員們踴躍發(fā)言，表達(dá)自己的訴求。這是推動(dòng)改革的原始驅(qū)動(dòng)力。”